Fraude aux CEE : la riposte du Parlement en 10 mesures

15 novembre 2019

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (loi dite « Énergie-Climat ») consacre un chapitre au renforcement de la « Lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie » (art. 36 à 38).

Rappels sur le dispositif des CEE

Pour rappel, le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE) est un outil destiné à promouvoir et accompagner les économies d’énergie, aux côtés notamment du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), des aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou de la TVA réduite pour les travaux de rénovation de logement.

Créés par la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005, dite « loi POPE », les CEE fixent une obligation de réalisation d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux distributeurs de carburant (les « Obligés »), et les incitent ainsi à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie. Les Obligés ont une obligation triennale de réalisation d’économies d’énergie, calculée en fonction de leur poids dans les ventes d’énergie.

Pour respecter leur obligation triennale, plusieurs voies s’offrent à eux : ils peuvent inciter les consommateurs à réaliser des travaux d’efficacité énergétique en leur versant une aide (prime, bons d’achat, etc.) ou en les accompagnant dans les démarches de rénovation (conseils, diagnostics) et obtenir en échange des CEE.

La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) est chargée du pilotage du dispositif. En son sein, le Pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) délivre les CEE aux Obligés après réalisation des travaux. En fin de période triennale, les Obligés doivent justifier de l’atteinte de leurs obligations en ayant obtenu suffisamment de CEE. En cas de non-respect de leurs obligations, les Obligés sont tenus de verser une pénalité financière libératoire.

Les CEE sont matérialisés par leur inscription sur un compte dans le Registre national des CEE et sont échangeables de gré à gré. Il existe donc un « marché des CEE ». Le prix moyen des CEE transférés au mois de mars 2019 était de 7,67 euros HT/MWhcumac.

Le coût du dispositif des CEE est estimé entre 3 et 3,5 milliards d’euros par an. 

Toutefois, le dispositif des CEE reste peu connu des consommateurs. Selon UFC-Que choisir, 87 % des consommateurs ne savent pas précisément ou du tout de quoi il s’agit. (Certificats d’économie d’énergie. Une efficacité loin d’être certifiée », février 2018)

Un dispositif propice à la fraude

Faisant intervenir des acteurs multiples - obligés, éligibles, délégataires, artisans - et fonctionnant notamment sur la base d'échanges de gré à gré, le dispositif des CEE est d'autant plus propice au développement de pratiques frauduleuses que la tension sur le marché est importante et le gain potentiel d'une opération frauduleuse élevé.

Comme noté par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, « la très forte augmentation des obligations d'économies d'énergie (...) ainsi que l'augmentation très importante de la valeur des certificats, sont de nature à favoriser le développement de fraudes de divers types » (CE, avis du 25 avril 2019 sur le projet de loi relatif à l’énergie, au climat et à l’environnement).

Même si des contrôles sont effectués par le PNCEE - dont les effectifs se limitent toutefois à une douzaine d'agents - l'étude d'impact du projet de loi note que « le dispositif des CEE fait face à l'agissement de sociétés utilisant des moyens frauduleux pour se voir attribuer des CEE qui peuvent ensuite être revendus, avec le blanchiment de sommes issues d'activités délictuelles et l'évasion de profits à l'étranger ». Ces fraudes, consistant principalement à surévaluer ou à ne pas réaliser les travaux déclarés et qui peuvent « représenter des montants significatifs », ont pu être facilitées par la simplification des procédures de déclaration et sont souvent dissimulées par « la multiplication des partenariats et contrats de sous-traitance ».

Depuis 2015, 400 contrôles ont été lancés : 52 sanctions ont été prononcées, ce qui correspond à l’annulation cumulée de 1,3 TWhcumac de CEE et à des sanctions pécuniaires d’un montant de 12 millions d’euros. Environ 1 CEE sur 1 000 accordés a fait l’objet d’annulation à la suite de ces contrôles.

Dans son rapport annuel de 2016, la cellule de renseignement financier nationale Tracfin a observé une augmentation significative du nombre de dossiers en lien avec les fraudes aux CEE (travaux non effectués ou travaux surfacturés). Ces fraudes documentaires, dissimulées par la multiplication des partenariats et de contrats de sous-traitance, ont conduit à la délivrance indue d’un certain nombre de CEE, voire, dans certains cas, à du blanchiment d’argent et au financement de réseaux criminels transnationaux. Tracfin a néanmoins indiqué au rapporteur du projet de loi, lors de son audition, une baisse importante du nombre de fraudes détectées.

La riposte du Gouvernement

Face à ce constat, le Gouvernement, en premier lieu, a renforcé les moyens de lutte contre la fraude :

• le décret n° 2017-1848 du 29 décembre 2017 a durci les conditions permettant à une structure de devenir délégataire ;

• les effectifs du PNCEE ont été renforcés et sont passés de 16 à 21 équivalents temps plein ;

• 1 million d’euros a été consacré en 2019 au financement de contrôles sur site par des organismes tiers accrédités choisis par appel d’offres.

Mais la véritable riposte a été celle du Parlement, dans un second temps, au travers de l’article 36 de la loi Énergie-Climat.

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La riposte du Parlement

Le législateur est intervenu, au travers de l’article 36 de la loi Énergie-Climat, afin de prévoir un arsenal de dix mesures destinées à enrayer le développement des pratiques frauduleuses sur le marché des CEE.

Ces dix mesures sont les suivantes :

1. La procédure de mise en demeure ne sera désormais réservée qu’aux seuls manquements aux obligations déclaratives (art. L222-2 du Code de l’énergie) : le législateur a en effet considéré que la mise en demeure n’a de sens que dans le cadre des contrôles ex ante, avant la délivrance des CEE, permettant de régulariser la demande. Lorsque l’examen ex post des pièces justificatives montre que des CEE ont été indûment délivrés, cela justifierait, à son sens, de pouvoir engager directement une procédure de sanction. L’article L222-3 du Code de l’énergie prévoit en effet que les sanctions sont prononcées après que l’intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix. L’étude d’impact indique que cette disposition pourrait réduire la durée des contrôles de deux à quatre mois. Cette modification appellera une adaptation par décret en Conseil d’État des articles de la partie réglementaire rédigés en application de l’article L222-2. La mise en demeure continuera à s’appliquer aux obligations déclaratives (déclaration de changement des statuts ou de domiciliation, déclarations de vente d’énergie et de cessation d’activité par exemple), ce qui permettra aux personnes concernées de régulariser leur situation en cas d’oubli ou de déclaration incomplète.

2. Un mécanisme de contrôle préalable au dépôt des demandes de CEE est créé (art. L221­‑9 du Code de l’énergie) :  ce contrôle, qui ne portera que sur un échantillon d'opérations sélectionnées de façon aléatoire parmi une liste d'opérations qui sera fixée par arrêté, devra être réalisé aux frais du demandeur, par lui-même ou par l'organisme accrédité de son choix. Il fera l'objet, pour chaque opération contrôlée, d'un rapport attestant la réalité des économies d'énergie et le respect des exigences réglementaires et sera « tenu à la disposition » du PNCEE. Les conditions de ce contrôle, notamment le référentiel d'accréditation des organismes de contrôle et les pourcentages d'opérations devant donner lieu à contrôle téléphonique ou sur site, qui pourront varier selon les types d'opérations, seront précisées par arrêté.

3. Une personne sanctionnée pourra se voir contrainte à réaliser, à ses frais et par l'organisme accrédité de son choix, un contrôle sur d'autres opérations (art. L222-2-1 du Code de l’énergie).

4. Tout obligé, éligible ou délégataire sera désormais tenu de signaler sans délai aux organismes délivrant la qualification RGE tout manquement constaté et manifeste aux règles de qualification afin que ces organismes puissent mener les investigations pouvant aboutir, le cas échéant, au retrait de la qualification de l'entreprise concernée (art. L221-13 du Code de l’énergie). De même le PNCEE a la possibilité de communiquer toute non-conformité manifeste aux organismes certificateurs des artisans RGE.

5. Les plafonds des sanctions sont doublés (de 2% à 4% du chiffre d’affaires et de 4% à 6% en cas de nouveau manquement à la même obligation) (art. L222-2 du Code de l’énergie).

6. Le délai de prescription pour des manquements est doublé (de 3 à 6 ans) (art. L222-5 du Code de l’énergie).

7. Les agents du PNCEE pourront échanger tous documents et renseignements obtenus dans le cadre de leur missions avec les services fiscaux, des douanes et de la répression des fraudes (art. L222-10 du Code de l’énergie) ainsi qu'avec la cellule de renseignements financiers nationale, Tracfin (art. L. 561-31 du Code monétaire et financier).

8. Le prix moyen du CEE sera publié chaque mois (art. L221-11 du Code de l’énergie)

9. Le nombre de CEE délivrés par secteur d'activité et par opération standardisée d'économies d'énergie sera publié tous les six mois, au lieu d'une fois par an (art. L221-11 du Code de l’énergie).

10. La durée de validité maximale des CEE est réduite, de 10 à 6 ans (art. L221-11 du Code de l’énergie), et cela afin d’éviter la thésaurisation des CEE. Les acteurs peuvent notamment être tentés de conserver leurs CEE dans l’espoir de pouvoir les revendre plus cher plus tard. 

Dorean a assisté la SCVM dans le cadre de la résiliation par la RATP de sa convention d'occupation du domaine public.